Pro-claman La Ley De Emergencia Agropecuaria

En agosto de 2009 fue sancionada por unanimidad la Ley 26.509 de Emergencia Agropecuaria. Este evento, concurrente a la elevación del área de agricultura al rango ministerial, ocurrió en un contexto donde se superpusieron una intensa sequía con fuerte impacto en el sector agropecuario y la tensión política entre el sector agropecuario y el poder ejecutivo nacional posterior al conflicto por la Resolución 125. La sequía, que ocurrió en el contexto de un evento Niña fuerte entre 2007 y 2009, afectó con diferente intensidad a la región pampeana alcanzando valores récord de índices de sequía en los últimos 50 años en localidades emblemáticas como Balcarce, Pergamino y Rafaela (Serio & Vich, 2010). La Emergencia Agropecuaria era uno de los reclamos de la Mesa de Enlace (Página 12, 2009) y su sanción por medio del consenso de los diferentes bloques se vio como un "gesto de madurez política" (Infobae, 2009).

En ese contexto, el presidente de la comisión de Agricultura, Alberto Cantero Gutiérrez expresó sobre sus expectativas ante la implementación de la Ley: "tiene una visión sistémica e integral que ocupa todo el territorio, que permite tener una acción coordinada" (Iprofesional, 2009). Desde entonces la implementación de esta Ley es una de las tres principales políticas a nivel nacional orientada a la gestión de las sequías en Argentina (Vicario & Juliá, 2025). Las otras dos (una referente al cambio climático y la otra desde la gestión de riesgos de desastres) no se orientan exclusivamente al sector agropecuario, ni tienen el nivel de ejecución ni el sostenimiento en el tiempo de la Emergencia Agropecuaria.

La Ley 26.509 tiene como objetivo 'prevenir y/o mitigar los daños causados por factores climáticos', estableciendo un umbral de afectación del 50% para la Emergencia y del 80% para el Desastre (arts. 1 y 8). Para ello, crea el Sistema Nacional de Emergencias y Desastres Agropecuarios, que integra la declaración de emergencia con acciones de prevención orientadas a reducir la vulnerabilidad y las pérdidas potenciales. Este enfoque es destacable porque Argentina define la emergencia en función del impacto productivo —real o potencial— y no de la mera ocurrencia del evento extremo. Además, el sistema creado no se limita a la respuesta, sino que contempla las distintas etapas de la gestión del riesgo, superando así la legislación precedente.

Para la declaración de Emergencias Agropecuarias el procedimiento administrativo establecido en los Artículos 6 y 9 indica que ante la ocurrencia de un evento adverso que afecte en un 50% o más la producción o capacidad productiva la provincia debe declarar el estado de emergencia o desastre en su territorio mediante un decreto provincial. Este decreto es presentado ante la Comisión Nacional de Emergencias y Desastres Agropecuarias integrada por la Secretaría Técnica Ejecutiva (a cargo de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca), organismos de ciencia y técnica nacionales (INTA y Servicio Meteorológico Nacional), instituciones financieras nacionales (Banco Nación, Banco Central, ARCA), Ministerio del Interior y representantes de la provincia afectada; esta comisión evalúa la ocurrencia e impacto del evento y propone al Poder Ejecutivo Nacional su declaración estableciendo el evento ocurrido, las producciones afectadas, la delimitación de las áreas, las fechas de inicio y finalización del ciclo productivo.

Dentro del articulado de la Ley queda establecida la creación del FONEDA (Fondo Nacional para la Emergencia y Desastre Agropecuario) con un monto inicial de 500 millones de pesos. El FONEDA contempla el uso de recursos por parte de los entes públicos (provincias, municipios, universidades entre otros) para financiar programas, proyectos y acciones para mitigar y recomponer los daños ocasionados por los eventos adversos priorizando la atención a productores agropecuarios considerados agricultores familiares (art.24).

Los productores, una vez declarada la Emergencia a nivel nacional, deben tramitar su certificado con la provincia mediante una declaración jurada de afectación productiva que permite acceder a los beneficios. Estos incluyen aspectos financieros e impositivos como la espera y renovación de obligaciones; acceso a líneas especiales de crédito; suspensión de juicios por acreencias vencidas y la posibilidad de acceso a aportes no reembolsables (ANR) provenientes del Fondo Nacional de Emergencia Agropecuaria (FONEDA) a fin de recomponer la capacidad productiva post evento. Los beneficios impositivos incluyen prórrogas de vencimiento de impuestos, deducción del 100% del impuesto a las ganancias derivado de los beneficios obtenidos de ventas forzosas de hacienda, entre otros.

Más de una década después, Argentina sufrió nuevamente las consecuencias de una sequía extrema en el marco de otro evento Niña. Esta vez las condiciones secas se extenderán entre la primavera de 2020 y el otoño de 2023 afectando, en su momento de mayor extensión, a más de 175 millones de hectáreas (Mesa Nacional de Monitoreo de Sequías, 2023) y superando aquellos valores extremos de pérdidas en granos de la Niña 2008-2009 (Bolsa de Cereales de Rosario, 2023).

La Gran Sequía

Entre julio de 2020 y febrero de 2023 la temperatura del agua del mar en el Pacífico Ecuatorial se mantuvo más fría de lo normal, dentro de valores correspondientes a la fase negativa del evento hidro-climático denominado ENSO. La ocurrencia de este fenómeno llamado “Niña” en su fase negativa (y Niño en su fase positiva) modifica los patrones de circulación hídrica y atmosférica a nivel planetario alterando severamente los regímenes normales de lluvias y temperaturas.

En la cuenca del Plata, incluyendo la mayor parte de la superficie sembrada del país, la Niña genera menores valores de lluvias acumulados y menor dispersión de anomalías (Cai et al., 2020). La sequía comenzó en 2019 en la parte superior de la cuenca del Plata, donde la falta de lluvias –y su propagación a través del ciclo hidrológico- afectaron las cuencas altas de los ríos Paraguay y Paraná con valores categorizados como severos, extremos y excepcionales (Naumann et al., 2022).

En Argentina, si bien en 2019 las precipitaciones fueron inferiores a lo normal a nivel nacional, el ciclo seco comenzó en el otoño de 2020 sobre la región Noreste y con los niveles del Paraná mostrando lo que ocurría aguas arriba (Mesa Nacional de Monitoreo de Sequías, 2020). La evolución de las lluvias anuales a través del SPI 12, uno de los índices más utilizados para el monitoreo de precipitaciones (Figura 1), permite observar como en 2020 las condiciones más secas se situaban en la cuenca alta del río Paraná sobre territorio brasilero y en nuestro país sobre el Litoral y centro de Córdoba. En 2021 ese patrón se sostiene si bien las condiciones son menos secas y se incorpora el norte de Buenos Aires (esto incluye al delta del Paraná que sufrió importantes incendios) y el extremo sur de esta provincia. El año 2022 muestra condiciones de sequía severa en la zona núcleo de la producción agropecuaria incluyendo el norte de Buenos Aires, sur de Entre Ríos, centro-sur de Santa Fe, centro-este de Córdoba, Corrientes y Formosa. El último mapa corresponde a todas las lluvias acumuladas en 2023 y se nota una mejora general, aunque porciones de Buenos Aires, Córdoba y Chaco mantienen valores de sequía moderada (naranja) o extrema (roja).

Figura 1
Evolución de la sequía. Índice Estandarizado de Precipitaciones a 12 meses. 2020 -2023.
Nota: Elaboración propia en base a información del Centro Regional del Clima.

Si bien las sequías tienen su origen en la falta de lluvias vinculadas al sistema climático (sequías meteorológicas), este déficit hídrico se traslada hacia otros componentes del ambiente generando sequías agrícolas cuando los suelos no tienen el agua suficiente para abastecer a los cultivos o vegetación de superficie; sequías hidrológicas cuando sus efectos generan una deficiencia en las reservas de aguas subterráneas o superficiales (acuíferos, ríos, lagunas) y sequías ecológicas cuando los ecosistemas se ven superados en su capacidad de adaptación a la falta de agua. También se identifican sequías socioeconómicas cuando el impacto alcanza a la población generando efectos como falta de agua para el consumo, desempleo, migraciones o problemas de salud.

Argentina cuenta con una Mesa Nacional de Monitoreo de Sequías coordinada por la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. Allí se reúnen especialistas de instituciones nacionales como el Servicio Meteorológico Nacional (SMN), el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca (SAGyP), la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires (FAUBA) y la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE). Su objetivo es el seguimiento de las condiciones meteorológicas, agronómicas e hidrológicas vinculadas a las sequías en el territorio nacional. Para ello, la Mesa realiza reuniones mensuales en las que se analiza una. batería de índices e información sobre la ocurrencia de sequías. Esta información integra datos de estaciones meteorológicas (redes del SMN e INTA), información satelital (índices de vegetación, estimación de precipitaciones, entre otros) y reportes territoriales provenientes de una red de agentes del INTA, quienes informan mensualmente sobre el estado de las principales producciones. De esta manera, a través del análisis de los índices, se establece el nivel de sequía para el país considerando tres categorías: amarillo (sequía leve), naranja (sequía moderada) y rojo (sequía extrema) (Red GIRCyT, 2020). Se considera que a partir del nivel de afectación moderada (naranja) habría impactos en los distintos sectores productivos y en el nivel severo (rojo) el impacto implicaría mayor tiempo de recuperación.

El procesamiento de los mapas mensuales elaborados por la Mesa Nacional de Monitoreo de Sequías se observa en la Figura 2 donde se representa el área total afectada por categoría. Los valores oscilan entre 59 millones de hectáreas en junio de 2020 y 143 millones de hectáreas en junio de 2023. El valor máximo ocurre en diciembre de 2022 cuando se superan los 175 millones de hectáreas en condiciones secas. Sin embargo, en febrero de 2023 el área afectada es apenas menor con 173 millones de hectáreas, pero la categoría severa se eleva por encima de los 55 millones de hectáreas dando cuenta de un fuerte empeoramiento de la situación.

Figura 2
Evolución del área afectada por sequías en Argentina entre junio de 2020 y junio de 2023.
Nota: Elaboración propia en base a la Mesa Nacional de Monitoreo de Sequías.

La afectación de este intenso período seco incluyó al sector agropecuario, el energético, el suministro de agua para consumo humano, la navegación fluvial, la pesca y el turismo; pero la magnitud del evento generó que sus impactos rebasaran por mucho a estas áreas. Actividades como la construcción, el transporte de granos y el comercio, se vieron severamente afectadas. Los impactos ambientales fueron relevantes incluyendo los propios de la sequía (como la baja en los niveles de los ríos, la pérdida de especies, la voladura de suelos) y también la de los incendios que afectaron los principales humedales: el pantanal en la cuenca alta sobre territorio brasilero; los esteros del Iberá y el delta del Paraná, donde la cuenca vierte sus aguas hacia el estuario del río de la Plata. Los graves efectos sobre los ecosistemas incluyeron pérdida de biodiversidad, reducción y desconexión entre cursos y cuerpos de agua, mortandad de especies acuáticas, toxicidad y aparición de cianobacterias, cambios en la cobertura vegetal y en los paisajes (Collins & Ducommun, 2023), en la estructura física y biológica de los suelos, etc.

El sector agropecuario fue golpeado de lleno por este evento. Se registró la superficie implantada de trigo más baja desde la sequía del 2017 con 6,1 millones de hectáreas en el invierno 2022. El rinde promedio nacional fue de 2.28 toneladas por hectárea siendo un 34.5% menor que campaña anterior y el más bajo desde el 2009 (Bolsa de Cereales, 2023c). La campaña de cultivos de verano 2022/2023 marcó un hito nacional en cuanto a la merma de rendimientos, la baja del volumen de producción, el aporte de la venta de cereales y oleaginosas a la recaudación y finalmente, el impacto sobre el PBI nacional, que cayó un 4,9% (Banco Central de la República Argentina, 2023).

El cultivo de soja, rindió en promedio nacional 1.54 toneladas por hectárea, lo que significó una disminución del 44,8% en comparación al ciclo previo y una merma de 44,9% con respecto al promedio de las últimas 5 campañas (Bolsa de Cereales de Buenos Aires, 2023b). El cultivo de maíz fue afectado por las condiciones de sequía en el período de floración a lo que se sumó ocurrencia de golpes de calor y una fuerte helada temprana, ocurrida entre el 17 y 18 de febrero. Esto llevó a una caída en la producción total nacional, que alcanzó los 34 millones de toneladas, 34,6 % por debajo de la campaña pasada y posicionándose como el volumen más bajo desde el ciclo 2014/15. El Producto Bruto Maicero de 2023 cayó un 60% con respecto al año anterior. Las exportaciones maiceras también disminuyeron en un 44% respecto a la campaña anterior (Bolsa de Cereales de Buenos Aires, 2023a).

Los Re-clamos En La Emergencia

Los reclamos de los productores fueron variados y variando según el momento de la sequía, pero al alcanzar escala nacional podríamos distinguir dos ejes: aquellos centrados en la declaración de la emergencia agropecuaria y los vinculados a la definición e implementación de otras medidas que permitan atravesar la situación crítica. En el primer grupo se incluyen el reclamo por que se declare velozmente la emergencia y la eliminación de las trabas burocráticas para el acceso a los beneficios (Infobae, 2023); mientras que en el segundo se exige la implementación de distintos beneficios como la quita de impuestos a la exportación (Rosario3, 2023), la condonación de deudas impositivas, la suspensión del cobro del IVA a los insumos productivos (Infobae, 2023), la financiación de fondos rotatorios y anticíclicos (Página 12, 2023), entre otras. En general lo que se exige es que las medidas lleguen a tiempo y en los momentos productivos adecuados (Todo Noticias, 2022).

En ese contexto, pretendemos analizar la aplicación de la Ley de Emergencia y Desastre Agropecuario como herramienta de respuesta de gestión estatal ante este tipo de eventos extremos. ¿Su implementación se corresponde con la "acción coordinada" que se buscaba en su sanción? ¿cuáles son las diferencias y concordancias en su aplicación por parte de las provincias? ¿la Ley permite que productores que atraviesan eventos similares, obtengan beneficios similares? ¿Se derivan de su implementación acciones acordes a la situación que atraviesan los productores?

Este estudio se vincula con el análisis de la gestión de sequías a nivel gubernamental. La mediación entre la ocurrencia de las sequías y la gestión de las mismas es analizada por autores como Kohl y Knox (2016) quienes a partir de la sequía ocurrida en el estado de Georgia (Estados Unidos) entre 2007 y 2009, subrayaron como el fenómeno ocurrido es diferente para los distintos actores sociales. Esta percepción diferencial se construye mediante interacciones complejas entre: a) el entorno científico (indicadores y umbrales), b) la amenaza o evento natural en sí mismo, y c) la sociedad, con sus múltiples actores, intereses y estrategias. Otro aporte importante lo realizan Makaya et al. (2020) quienes analizan los desafíos de coordinación institucional en la gestión de sequías en Sudáfrica poniendo de manifiesto la importancia de la coordinación tanto horizontal (entre instituciones del mismo rango) como vertical (entre las escalas nacionales, provinciales y locales) para la gestión de estos eventos. En Argentina, Tsakoumagkos & Natenzon (2015) analizaron la implementación de la Ley de Emergencia Agropecuaria por inundaciones en el partido de San Pedro, centrándose en la vulnerabilidad diferencial de los productores. Desde una mirada crítica, aportan a la comprensión del riesgo como resultado de procesos sociales e históricos.

La Gestión De La Gran Sequía

Para analizar la gestión nacional de la sequía se contempló la Ley 26.509 y su decreto reglamentario. Se recopilaron las actas de las 28 Comisiones de Emergencia Agropecuaria y las resoluciones emitidas entre septiembre de 2020 y diciembre de 2023; posteriormente, se seleccionaron aquellas correspondientes al evento de sequía correspondientes a las provincias de las regiones Noreste y Centro según el criterio de regionalización SINAGIR vigente en el Plan Nacional de Reducción de Riesgos de Desastres[1]. Se analizaron un total de 36 resoluciones por evento de sequía teniendo en cuenta:

1.Los eventos declarados

2.Las producciones declaradas

3.Los tiempos de la declaración de Emergencia

4.La escala geográfica de las declaraciones

5.La coincidencia con la ocurrencia de sequias

Luego de realizado este análisis se buscó identificar aquellas coincidencias y diferencias en la gestión de sequías por parte de las provincias a fin de identificar criterios convergentes y divergentes que pueden generar diferencias en el acceso a los beneficios por parte de los productores agropecuarios.

1.Los Eventos Declarados

Las 36 resoluciones incluyen la sequía como evento declarado. En 22 de estas resoluciones la sequía es el único evento declarado, mientras que en otros 14 casos la afectación combina este con otros eventos extremos. Es de destacar que, en los considerandos, al citar los decretos provinciales, aparecen otras denominaciones de sequía como déficit hídrico, escasas lluvias o bajos niveles de reserva hídrica. En todos los casos en el articulado de la resolución se la denomina sequía, sin identificarse esta diversidad de denominaciones. Esto responde a la unificación por parte de la Secretaría Técnica que tiene a su cargo el análisis a fin de homogeneizar las resoluciones y su posterior tratamiento.

En los 14 casos restantes las sequías se combinan con otros eventos: incendios, altas temperaturas y heladas. Las declaraciones que incluyen “Sequía y/o incendios” son cinco: 36/22, 869/22 y 197/2023 en Corrientes y 285/20 y 21/22 en Misiones; “sequía agravada por altas temperaturas” aparece en cuatro resoluciones (98/23, 495/23 y 1070/23 en Entre Ríos y 194/23 en Chaco); “sequía, altas temperaturas e incendios” en dos ocasiones (39/22 para Entre Ríos y 49/22 para Formosa). También las sequías se combinan con heladas en dos resoluciones, la 1523/23 de Córdoba y la 428/23 de Formosa. La combinación de eventos asociados da cuenta de la co-ocurrencia de sequías con otras amenazas (Global Assessment Report, 2021) y su capacidad de agravar severamente los impactos, lo cual nos indica la necesidad de abordar sus consecuencias de manera conjunta.

2.Las Producciones Declaradas

El análisis permitió identificar 27 producciones mencionadas explícitamente en las resoluciones. Esto incluye una variedad de cultivos agrícolas: maíz; sorgo; soja (de primera y segunda); trigo, cebada, girasol, algodón, mandioca, batata, maní, arroz (especialmente el irrigado por represas en Entre Ríos), cucurbitáceas de segunda siembra (zapallos, calabazas, etc.) y banana; producciones frutícolas: citrícolas y nuez pecán; producción hortícola; producción forestal; producción ganadera: bovinos, tamberos (ganado lechero), ovinos (ganado lanar), caprinos, equinos, porcinos y ganadería en general (término amplio que abarca varias especies); apicultura, piscicultura y agricultura familiar. En muchas resoluciones, especialmente las de alcance provincial total, se utilizan los términos genéricos "explotaciones agropecuarias" o "actividades agrícolas y ganaderas", lo que implica que todas las producciones de la zona afectada quedan comprendidas en la emergencia, independientemente de si están listadas explícitamente.

La ganadería (y sus derivados: bovinos, tamberos, ovinos, caprinos) es el grupo más mencionado. Maíz, soja y Sorgo son los cultivos extensivos con mayor presencia; las actividades apícola y forestal aparecen con frecuencia, especialmente asociados a incendios. Las producciones regionales como mandioca, batata, algodón, arroz y cítricos tienen peso en provincias del NEA y Litoral.

Se observa que algunas provincias —Corrientes, Misiones, Formosa y Chaco— tienden a declarar la emergencia en términos amplios ('explotaciones agropecuarias'), sin detallar las actividades incluidas. Estas mismas provincias son las que declararon la emergencia por sequía durante el mayor número de años. Esto nos permite pensar que el sostenimiento de las condiciones de sequía lleva a las provincias a realizar declaraciones más genéricas tanto en lo espacial como en las actividades productivas a fin de evitar modificaciones normativas posteriores o que queden productores afectados sin poder recurrir a los beneficios de la Ley de Emergencias Agropecuarias.

3.Los Tiempos De Las Declaraciones De Emergencia

El análisis de los tiempos de la emergencia es uno de los temas más candentes según el reclamo de los productores y su crítica visión de la diferencia entre la ocurrencia del evento y el acceso a los beneficios de la Ley. Un aspecto central, tal como lo expusimos inicialmente, es que la Ley 26.509 establece la declaración una vez ocurrido el evento, de acuerdo a un umbral de afectación del 50% para emergencias y 80% para desastres. Esto significa que las declaraciones son posteriores a la sequía y se vinculan a su impacto. Es por ello, que la ley cuenta con numerosos artículos que buscan prevenir, mientras que las resoluciones son herramientas de mitigación y reparación. No es posible declarar una zona en emergencia agropecuaria antes de que su impacto se evidencie en el territorio y sus daños y pérdidas puedan ser adecuadamente identificados y cuantificados.

Dentro de los distintos tiempos que podemos analizar se encuentran: los tiempos en que se tratan los decretos provinciales en la Comisión Nacional de Emergencias y/o Desastres Agropecuarios (¿cuándo se reúne la Comisión?¿cuánto tiempo pasa entre la generación del decreto provincial y su tratamiento a nivel nacional?); los períodos de vigencia de las declaraciones de emergencia (¿por qué plazos se declaran las emergencias?), las estrategias de las provincias para acompañar los tiempos de la sequía y su recuperación productiva (¿qué ocurre si el plazo declarado se cumple y la sequía continúa?¿cuándo declaran y cómo lo hacen las distintas provincias?)

Es de destacar que este evento ocurrió en el marco de las medidas de confinamiento obligatorio generadas por la pandemia de COVID 19, que llevó al aislamiento preventivo a partir de marzo de 2020 y que modificó fuertemente el normal funcionamiento de la administración pública. Sin embargo, como veremos adelante, esta situación no fue un obstáculo para las declaraciones de emergencia, que siguieron el curso del evento con una actividad sustanciosa.

Entre 2020 y 2023 se llevaron a cabo 28 Comisiones Nacionales de Emergencias y Desastres Agropecuarios (CNEYDAS). En 21 de las 28 comisiones fueron abordados decretos provinciales que incluían eventos de sequías. Estas 21 reuniones se distribuyeron temporalmente de esta manera: tres ocurrieron en 2020, una en 2021, cinco en 2022 y 12 en 2023, a razón de una por mes. A partir de su tratamiento en estos encuentros, y luego del circuito administrativo que incluye el análisis de distintas áreas del Ministerio, se procede a la firma por parte del Ministro (de Agricultura, Ganadería y Pesca primero y luego de Economía cuando se genera esta reorganización administrativa- gubernamental), de las resoluciones que declaran la Emergencia y/o el Desastre Agropecuario a nivel nacional.

Estas 21 CNEYDAS que abordaron el evento Niña 2020-2023 trataron un total de 45 decretos provinciales y fueron la base para la publicación de 36 resoluciones nacionales (Figura 3). En la mayoría de las Comisiones (26) las provincias presentaron un único decreto, pero en nueve ocasiones (que incluyen a la Pampa, Santa Fe, Chaco, Buenos Aires y Corrientes) se abordaron dos decretos que se unifican en una única resolución. En un caso, la declaración de la provincia de Buenos Aires a través de la resolución 317/23 incluye el tratamiento de tres decretos provinciales. Esto genera, por un lado, poca claridad para los productores afectados (resoluciones de difícil lectura que incluyen decretos tratados en momentos diferentes, con áreas, producciones y plazos disímiles), pero además diferencias amplias en los tiempos de implementación entre la declaración provincial y la nacional de la Emergencia y/o Desastre Agropecuario y demoras para el tratamiento del primer decreto firmado.

Figura 3
Número de Comisiones Nacionales de Emergencia, Decretos analizados y Resoluciones de Emergencias Agropecuarias por sequía, según. Región NEA y Centro 2020-2023.

Hay casos donde el período de tiempo entre la publicación del decreto provincial, su tratamiento en la CNEYDA y su publicación en el Boletín Oficial ocurre muy rápidamente, como en la resolución 36/22 de la provincia de Corrientes que es tratada sólo 16 días; la misma provincia demora 288 días en la homologación nacional del decreto provincial 200/22 a través de la resolución 869/22. El decreto es del 7 de febrero, es tratado en Comisión Nacional el 25 de octubre y publicada la resolución el 22 de noviembre de ese año. Se muestra así un alto nivel de dispersión, con un promedio de 69 días para el total de las declaraciones y valores tan bajos como 16 días y tan altos como 288. Esta dispersión incluye a varias de las provincias: Santa Fe, Entre Ríos, Buenos Aires y La Pampa tienen decretos cuyo “periplo” administrativo supera los 135 días, por lo que no es un tema de lo “aceitado” que una administración provincial pueda haber tenido el proceso, sino que depende de otros factores. Este promedio de tiempo dentro del circuito administrativo se modifica año a año; en 2020 es de 32,7 días; en 2021 es de 28 días; en 2022 es de 65,2 días y en 2023 ese valor asciende a 78,4 días. Así se observa por un lado que mientras más decretos son tratados, mayor es su tiempo de demora en el circuito administrativo. Si vinculamos esto con el evento climático extremo es un punto negativo para la adecuada respuesta: en el momento de mayor intensidad de la sequía, más tiempo transcurrió entre la firma del decreto provincial y la publicación de la resolución nacional que habilita la tramitación de beneficios fiscales e impositivos.

En su tratamiento se diferencian aquellas resoluciones que declaran una zona o producción por primera vez (“nuevas”); aquellas que prorrogan una situación previa (en este caso el evento es el mismo pero el sostenimiento de las condiciones secas implica que se extienda el plazo previsto) y aquellas que en su articulado combinan ambas modalidades prorrogando el plazo para zonas ya declaradas e incorporando nuevos territorios (“mixtas”).

La distribución por año puede observarse en la Tabla 1, donde se sistematiza el número de resoluciones de acuerdo a esta primera distinción entre nuevas, prórrogas y mixtas. Allí se observa que la respuesta administrativa inicia con cuatro resoluciones en 2020. Estas corresponden a provincias del Noreste (Formosa, Chaco, Corrientes y Misiones). En 2021 se emite solo una resolución; en 2022 se firman ocho resoluciones (siete nuevas y una prórroga) y en 2023 se alcanzan las 23 incorporando doce nuevas, ocho prórrogas y tres mixtas. Una diferencia analítica importante es la diferencia entre la emisión de resoluciones y la vigencia del estado de emergencia para la provincia. Así, en 2021 por ejemplo, sólo hubo resolución por la emergencia agropecuaria para Chaco (Res. 69/21 prórroga de la resolución 224/20) pero continuaban vigentes las emergencias para las provincias de Misiones, Formosa y Corrientes cuyos plazos se extendían hasta diferentes fechas de 2021. La distribución temporal de las declaraciones guarda relación con la dinámica del evento Niña analizado, cuyo período más crítico tuvo lugar en el verano 2023 ocasionando pérdidas históricas sobre los cultivos de verano del área bajo análisis.

El año 2023 analíticamente es importante porque la sequía se sostuvo e intensificó desde el año anterior lo que permitió que las provincias recurrieran a distintas estrategias. Aquí observamos distintos caminos administrativos en medio de una situación cuya criticidad aumentaba. Si bien en 2023 se emitieron 23 resoluciones, sólo ocho provincias estuvieron en Emergencia. Esto se debe a que provincias como Buenos Aires, La Pampa, Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos acumularon múltiples resoluciones incluyendo declaraciones nuevas, prórrogas y modificaciones a lo largo del año para ajustar los plazos o las zonas afectadas. Esto nos indicaría una dificultad tanto desde el punto administrativo para acompañar el curso del evento, como desde los productores para tener claridad y simplificar el acceso a los beneficios en un período de crisis. De las 23 resoluciones, la mitad son declaraciones nuevas de emergencia; hay ocho que son prórrogas exclusivamente y tres que combinan la declaración de nuevas zonas con la prórroga de áreas ya afectadas.

Ese año de 2023 Buenos Aires generó cinco resoluciones (estas incluyen decretos provinciales y períodos de vigencia de 2022 pero recién homologados en la Comisión Nacional de Emergencia en 2023); Santa Fe tuvo tres resoluciones (16/23; 750/23 y 848/23), pero es destacable que son todas prórrogas de la situación de 2022 (31/22) y cuyos plazos son extendidos persistentemente en Comisiones que ocurrieron en enero, junio y septiembre de ese año. Es decir, se generaron 4 resoluciones para abordar el mismo evento que se extendió en el tiempo.

Las resoluciones establecen un período de vigencia del estado de emergencia, con fechas de inicio y fin que deben ser acordes a los tiempos de recuperación, considerando el fin del ciclo productivo. Este plazo es propuesto por cada provincia en su decreto, pero puede ser modificado en el marco de la Comisión de Emergencia Agropecuaria. En las distintas resoluciones que dieron respuesta al fenómeno de la Niña 2020-2023 no hay un único criterio adoptado, sino que varía de acuerdo con la provincia que lo solicita. No obstante, se observa una tendencia a declarar la emergencia por un período de seis meses para las actividades agrícolas y de doce meses para la ganadería.

El recurso al que acceden las provincias para extender este plazo de vigencia si las condiciones se mantienen adversas es la prórroga. De esta manera, la resolución inicial se encadena con nuevas declaraciones o con sucesivas prórrogas que acompañan el desarrollo del evento y la recomposición de los productores. Es el caso de Santa Fe que inicia la emergencia con la resolución 31/22, empalma con la resolución 16/23 y luego la prorroga dos veces totalizando un período de emergencia de dos años y tres meses entre enero de 2022 y marzo de 2024. Formosa recurre a una estrategia similar, declarando inicialmente la emergencia por un año (201/20), dejando un lapso de seis meses sin estado de emergencia y volviendo a declarar por un año y seis meses para las explotaciones ganaderas y apícolas (49/22).

4.La Escala Geográfica De Las Declaraciones

El análisis del alcance geográfico de las resoluciones nos habla del nivel de detalle para su evaluación y posterior implementación. Aquí también se diferencian fuertemente los criterios de las distintas provincias en sus decretos de origen y su posterior homologación a nivel nacional. Este criterio de “escala” en todos los casos respeta lo establecido en los decretos provinciales y nos permite identificar cuatro modalidades:

a. La declaración de "toda la provincia": en estos casos se declara todo el territorio provincial aplicándose la Ley de Emergencia de manera genérica. Se utilizan las opciones “todo el territorio provincial", "la totalidad de los departamentos" o "la totalidad del territorio”. Dentro de este conjunto encontramos quince resoluciones pertenecientes a las provincias de Corrientes, Misiones, Formosa, Chaco, Entre Ríos y Santa Fe. En un caso se declara todo el territorio excepto un departamento (Santa Fe, resolución N°31/20), que más adelante será incluido (Resolución 16/23).

c. La declaración por listado de departamentos. Esta modalidad menciona explícitamente los nombres de los departamentos (o partidos) afectados. Puede abarcar desde unos pocos hasta más de una decena. Se trata de la modalidad más frecuente (15 resoluciones) y fue implementada por Chaco, Corrientes, Buenos Aires, La Pampa, Córdoba.

d. Declaración administrativa de detalle. Esta modalidad implica la delimitación de zonas acotadas, sin abarcar la totalidad del departamento o partido. Fracciones, lotes, circunscripciones y localidades y parajes específicos permiten no incluir todo el departamento generando una escala menor a la hora de delimitar áreas afectadas. Esta modalidad fue utilizada por las provincias de La Pampa, Buenos Aires y Formosa y totaliza 7 resoluciones.

e. Polígonos geo-referenciados que no siguen criterios administrativos. Esta modalidad fue utilizada exclusivamente por Córdoba y se anexo al decreto el mapa con la latitud y longitud de los polígonos geo-referenciados. En ciertos casos los polígonos incluyen territorios de más de un departamento. Su demarcación responde al uso de tecnología de precisión aplicada a la identificación del ár_ea afectada, mediante índices satelitales y otras herramientas similares. La provincia de Córdoba la utiliza inicialmente en la resolución 290/23 y su prórroga mediante la resolución 1523/23.

Es importante destacar que en algunos casos dentro de una misma resolución encontramos la combinación de distintos alcances geográficos ya sea para diferenciar producciones (toda la provincia declarada en emergencia para una actividad y un listado de departamentos para otra) o para "enmendar" declaraciones anteriores que no incluían algún área. Esto explica que el total de los diferentes tipos de escala geográfica utilizada superan la suma de 36 resoluciones.

Como puede observarse existe una amplia dispersión en la escala espacial de la declaración de emergencia y/o desastre que repercute en el acceso a beneficios diferenciales para productores afectados por el mismo evento. Así vemos por ejemplo que provincias lindantes como Santa Fe y Córdoba utilizan criterios espaciales completamente disímiles para la gestión de condiciones que en ciertos territorios tienen que haber sido homogéneas; Santa Fe incluye en su declaración a todos los productores afectados del territorio provincial, mientras que Córdoba inicia con la delimitación de un área sumamente precisa donde se encontrarían los potenciales “afectados. En el medio de estos dos casos existe una multiplicidad de criterios que sin duda llevan a inequidad en el acceso los beneficios de la Ley.

5.Coincidencia Con La Ocurrencia De Sequias

Un aspecto central en el análisis de la aplicación de la Ley de Emergencia Agropecuaria es su relación con la ocurrencia efectiva del evento. En este sentido, surgen interrogantes: ¿productores que atraviesan circunstancias de sequía similares acceden a los mismos beneficios? ¿Qué nos muestran las distintas estrategias provinciales de gestión del evento? Para ello, se comparan anualmente las condiciones de sequía evaluadas por la Mesa Nacional de Monitoreo de Sequías con las declaraciones de emergencia agropecuaria en las distintas provincias durante los años de ocurrencia del evento.

Durante el año 2020 se observa que fueron declaradas en emergencia por sequía las provincias del Noreste (Formosa, Chaco, Corrientes y Misiones). Estas declaraciones coinciden con la identificación por parte de la Mesa de Sequías de sostenimiento de condiciones leves y moderadas por más de tres meses, como se observa en la Figura 4. Sin embargo, otras provincias como Córdoba y Santa Fe sostuvieron condiciones de sequía moderada –naranja- durante cinco meses sin acudir a la declaración como estrategia de respuesta.

Figura 4
Comparación entre monitoreo de sequías y resoluciones vigentes, 2020.
Nota: Elaboración propia en base a información de la Oficina de Monitoreo de Emergencias Agropecuarias.

En 2021 se observa en la Figura 5 una mejora generalizada de las condiciones de sequía que se corresponde con una única resolución por sequía para la provincia de Chaco; Es importante subrayar que, si bien no se generaron otras declaraciones, continuaban vigentes los beneficios para las provincias de Misiones, Formosa y Corrientes, declaradas en 2020.

Figura 5
Comparación entre monitoreo de sequías y resoluciones vigentes, 2021.
Nota: Elaboración propia en base a información de la Oficina de Monitoreo de Emergencias Agropecuarias

La Figura 6 nos muestra como en el verano de 2022 las condiciones empeoran alcanzando niveles de sequía severa (rojo) para las provincias del NEA (Formosa, Corrientes, Chaco, Misiones y el norte de Santa Fe y Entre Ríos). En el otoño las lluvias mejoran la situación, pero luego del mes de julio se observa la instalación de sequía moderada en el centro del país extendiéndose sobre Córdoba, centro-sur de Santa Fe y el norte de Buenos Aires. En la primavera la sequía severa se instala sobre la región pampeana afectando más de 29 millones de hectáreas en la categoría severa y más de 50 millones en categoría moderada (Mesa Nacional de Monitoreo de Sequías, enero 2023).

En lo que respecta a las Emergencias Agropecuarias, la Figura 3 muestra que fueron declaran todas las provincias del NEA, Entre Ríos, Santa Fe, norte y centro y sur de Buenos Aires y noroeste de la Pampa. No se declara la provincia de Córdoba pese a haberse identificado condiciones de sequía severa desde el mes de noviembre de 2022.

Figura 6
Comparación entre monitoreo de sequías y resoluciones vigentes, 2022.
Nota: Elaboración propia en base a información de la Oficina de Monitoreo de Emergencias Agropecuarias

A inicios de 2023 las condiciones siguieron siendo sumamente secas incrementando el área en categoría severa, que alcanza un máximo en febrero de 2023 con más de 55 millones de hectáreas sobre las provincias de Formosa, Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Santa Fe, parte de Córdoba y Buenos Aires. Muchos de los índices utilizados para el monitoreo alcanzaron valores récord y fueron acompañados en marzo por calor extremo generando un daño sustancial en los cultivos de gruesa a nivel nacional. La respuesta de las provincias a través de la implementación de la Ley de Emergencia Agropecuaria acompañó la intensificación del evento. La Comisión Nacional de Emergencia se reunió todos los meses desde enero a septiembre y generó 23 recomendaciones de declaración al Poder Ejecutivo Nacional. La comparación de mapas entre el evento ocurrido y las resoluciones vigentes (Figura 7) permite observar una coincidencia sustancial, quedando sin declarar algunos departamentos o municipios que mayoritariamente sufrieron condiciones de sequía leve o severa. Se observa que Formosa no realizó nuevas declaraciones de Emergencia, pero como fue expresado previamente sostuvo la vigencia durante 2020, 2021 y mitad de 2022.

Figura 7
Comparación entre monitoreo de sequías y resoluciones vigentes, 2023
Nota: Elaboración propia en base a información de la Oficina de Monitoreo de Emergencias Agropecuarias.

Conclusiones

La Ley 26.509 se ha ratificado como la herramienta central y más operativa del Estado nacional para responder a las sequías, demostrando flexibilidad incluso en contextos adversos como la pandemia de COVID-19. Si bien tanto las provincias como los productores la validan, su implementación evidencia una fuerte heterogeneidad federal. El uso de criterios disímiles entre provincias para delimitar áreas (desde "toda la provincia" hasta polígonos georreferenciados precisos) y establecer plazos de vigencia diversos genera que productores que atraviesan condiciones climáticas similares reciban beneficios diferentes, lo que plantea un problema de equidad.

Existe una relación inversa entre la intensidad de la crisis y la velocidad de respuesta. A medida que el evento se agravó en 2023, el tiempo de demora en el circuito administrativo aumentó, pasando de un promedio de 32,7 días en 2020 a 78,4 días en 2023.

Aunque la sequía de 2020-2023 fue un evento de escala regional, la gestión fue fragmentada y dependiente de las estrategias individuales de cada provincia. Algunas provincias optaron por prórrogas constantes, mientras que otras realizaron declaraciones genéricas para evitar modificaciones normativas frecuentes, lo que dificulta una visión sistémica del problema.

La práctica de unificar múltiples decretos provinciales en una sola resolución nacional genera documentos de difícil lectura y poca claridad para los beneficiarios, sumando trabas a un proceso que los productores ya perciben como burocrático.

Si bien hay una coincidencia sustancial entre los mapas de la Mesa Nacional de Monitoreo de Sequías y las declaraciones de emergencia, existen casos donde la gravedad climática no se tradujo de inmediato en una respuesta administrativa, como ocurrió en Córdoba y Santa Fe durante ciertos períodos de 2020 y 2022. Es importante ampliar este análisis considerando la mediación entre la ocurrencia del evento y su impacto –dada por el tipo de producción, los períodos críticos de los distintos cultivos, la existencia de riego, etc. El análisis permitió distinguir una mayor dispersión en los niveles leve y moderada (amarillos y naranja), pero una gran coincidencia cuando la sequía se recrudece y las condiciones son de sequía severa (rojo).

Estas conclusiones sugieren que, aunque el marco legal es sólido, es necesaria una mayor coordinación federal para unificar criterios técnicos y espaciales, así como una agilización de los tiempos administrativos para que la ayuda llegue de manera oportuna y equitativa.

Una posibilidad para lograr este objetivo podría ser, ante la identificación de sequías severas, la incorporación de todas las producciones agropecuarias de manera genérica y la adopción de una escala mínima departamental en las declaraciones, evitando la fragmentación por parajes o lotes que dificulta la gestión.

La coordinación de la MNMS por parte de la SAGyP representa una fortaleza institucional clave, dado que esta Secretaría también lidera el proceso de homologación nacional. Esta dualidad permite que el seguimiento técnico se convierta en el disparador automático para prorrogar decretos vigentes de forma dinámica, manteniendo la asistencia hasta que los indicadores científicos de la Mesa confirmen una mejora efectiva de las condiciones hídricas. Integrar los criterios técnicos de la MNMS de manera vinculante en el circuito administrativo permitiría que la ayuda llegue en el momento oportuno, reduciendo la brecha entre la ocurrencia del desastre y el acceso a los beneficios fiscales.

En cuanto al segundo eje de demandas de los productores, que refiere a medidas no contempladas en la Ley 26.509 —tales como la eliminación de derechos de exportación, la condonación de deudas impositivas, la suspensión del IVA a insumos y el financiamiento de fondos rotatorios—, es fundamental profundizar en la investigación de los mecanismos excepcionales activados durante esta sequía extrema. Resulta crucial analizar su impacto real y su sincronización con los tiempos del ciclo productivo, para asegurar que la ayuda llegue oportunamente y cumpla su objetivo de mitigar de manera efectiva los daños y las pérdidas económicas sufridas por el sector.

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Notas