Introducción

El día 8 de mayo de 1967 el fiscal general de la República de El Salvador presentó una diligencia al Consejo Central de Elecciones. Allí solicitó la cancelación de la inscripción de uno de los partidos que había formado parte de la contienda electoral de marzo. Cuatro días después el Consejo dictó la proscripción del Partido de Acción Renovadora (PAR) cuyo candidato a la presidencia había sido el rector de la Universidad de El Salvador, Fabio Castillo Figueroa. El fundamento, construido a partir de un conjunto de artículos periodísticos, fue la inadmisibilidad de que dentro del ordenamiento constitucional salvadoreño se llevara adelante una “expropiación de la tierra en la forma en que lo propone el programa de gobierno del Partido Acción Renovadora” (Consejo Central de Elecciones, 1968, p. 101). La proscripción del PAR fue quizás la manifestación más visible de cómo desde la década de 1930 este reclamo no había logrado perforar la arena pública. Como el agua, no tardó en encontrar su cauce: menos de tres años después, en enero de 1970 la Asamblea Nacional convocó al Primer Congreso Nacional de Reforma Agraria. El presente artículo busca dar una respuesta a ese enigma: ¿cómo fue posible que en tan solo tres años se pasara de la proscripción a la convocatoria?

Si bien el proceso de presión sobre las tierras se había iniciado en la etapa colonial, las leyes liberales de fines del siglo XIX de extinción de ejidos y comunidades y el desarrollo de la agricultura cafetalera para el mercado exterior –con la consecuente expulsión de los indígenas-campesinos de sus tierras- agudizaron el problema a inicios del siglo XX (Lindo Fuentes, 2002; Browning, 1975). La gran matanza de 1932 llevada adelante por el gobierno de Maximiliano Hernández Martínez levantó un dique que impidió que reapareciera el reclamo de reforma agraria^[1]. Ese dique empezó a resquebrajarse en la década de 1960 y su ruptura cristalizó en la convocatoria al Primer Congreso Nacional de Reforma Agraria de 1970.

En términos políticos, a comienzos de la década de 1960, un nuevo dispositivo empezaba a ocupar el espacio vacante que había dejado el Partido Revolucionario de Unificación Democrática luego de haber hegemonizado la década de 1950: el Partido de Conciliación Nacional (PCN). Ambos dispositivos políticos fueron una prolongación del pretorianismo iniciado en 1932, un régimen por el cual la burguesía cafetalera salvadoreña continuó gobernando a través de la institución militar; pero los gobiernos del PCN, a diferencia de los anteriores, buscaron engrosar las bases de legitimación del sistema político. Para ello contaron con el apoyo y el financiamiento de los organismos internacionales creados con la finalidad de promover el desarrollo económico de la región y que, en el marco de la Alianza para el Progreso (ALPRO), intervinieron en la política interna de los países latinoamericanos (Gordon, 1989, pp. 86; 89).

La década de 1960 amerita, por lo tanto, una aproximación particular porque fue el escenario donde confluyeron un conjunto de transformaciones sociales y políticas que impactaron profundamente en el problema de la tierra y la constitución de un ágora cada vez más amplio en el que el debate encontró su cauce. Asimismo, el impacto de la Revolución Cubana y la ALPRO -como forma específica que adoptó la respuesta estadounidense al triunfo del Movimiento Revolucionario 26 de Julio- marcaron el ritmo del concierto internacional. No puede comprenderse, entonces, el capítulo salvadoreño de la discusión sobre la reforma agraria al margen de la Guerra Fría Latinoamericana^[2]. Paulatinamente, la reforma agraria fue ganando un auditorio cada vez más amplio, hasta que -hacia mediados de 1969 y como consecuencia de la guerra con la vecina Honduras- abordar el problema de la tierra se volvió inevitable. Este artículo se propone reponer el contexto histórico en el que se hizo posible la reaparición de este debate: el escenario que permitió la reemergencia del reclamo en torno al problema de la tierra en El Salvador.

Las primeras fisuras en el dique

El año 1959 marcó un parteaguas en la historia reciente latinoamericana. El triunfo de la Revolución Cubana significó el punto de clivaje que permitió que determinadas demandas sociales tuvieran eco en otras latitudes del continente. Pocos meses después del triunfo revolucionario, las autoridades de la revista salvadoreña La Universidad publicaron un artículo llamado “Reforma Agraria y Desarrollo Económico” del doctor en economía de la Universidad de Wisconsin, Edmundo Flores (1959)^[3]. El artículo tenía un claro sesgo economicista a la hora de pensar el problema: la reforma agraria debía tener como objetivo el desarrollo económico. Al año siguiente, la revista publicó un artículo de Luis Heysen, dirigente del partido peruano fundado por Víctor Raúl Haya de la Torre, Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA), que reproducía su exposición en el segundo seminario latinoamericano sobre problemas de la tierra dictado en Montevideo en diciembre de 1959. Heysen (1960) destacaba la creciente interdependencia de los países de la región y la necesidad de la adaptación de la reforma agraria a las necesidades de cada país y, por otro lado, señalaba el rol de las élites en el estudio de la formación de cada país y la necesaria latinoamericanización de las reformas agrarias.

Un año después, el Instituto de Estudios Económicos de la Facultad de Economía de la Universidad de El Salvador publicó la monografía del Dr. Abelardo Torres (1961), denominada Tierras y Colonización: régimen de tenencia de la tierra y condiciones de trabajo agrícola en El Salvador. El trabajo de Torres fue el primer escrito sistemático que recogió la experiencia de los organismos que se habían encargado de la repartición de tierras: el Mejoramiento Social y el Instituto de Colonización Rural (ICR). Hacía hincapié en la presión demográfica salvadoreña y la escasa extensión territorial. Pero para él el problema no era la existencia de latifundios más o menos numerosos, sino la gran concentración en pocas manos. La monografía no abordaba el reclamo de reforma agraria, pero resaltaba la necesidad de discutir el problema de la tenencia de la tierra.

La Universidad de El Salvador empezó a posicionarse como usina de estas ideas. Posteriormente, el mismo instituto publicó otra monografía de Rafael Menjívar (1962). El autor advertía que cuando la tierra está mal distribuida trae consecuencias funestas y “evita el desarrollo de toda la economía de una nación”. Retomaba al mexicano Jesús Silva Herzog para señalar que el latifundio “ha sido siempre y en todas partes negación del progreso, llaga social y explotación de millones de parias por unos cuantos privilegiados” (p. 8). La pregunta que orientaba su trabajo era ¿cómo lograr el desarrollo económico? Y basando su estudio en el censo agropecuario de 1950 observaba con preocupación el problema de la estructura agraria.

Ambos trabajos -a pesar de no nombrar la reforma agraria- señalaban lo acuciante del problema de la asimetría en el acceso a la tierra y, como señala Aguiluz Ventura (2014), sirvieron de base para la elaboración de la plataforma del PAR en 1967, cuando el rector de la Universidad de El Salvador fue candidato a presidente (pp. 126-127).

El regreso del coronel Luis Lovo Castelar a El Salvador en 1962 fue un hito significativo. Luego de un enfrentamiento, el presidente José María Lemus decidió enviarlo a México con una beca que al poco tiempo fue suspendida, por lo que optó por estudiar economía en el Politécnico^[4]. La caída de Lemus y, sobre todo, la llegada de Julio Rivera al poder, precipitaron la vuelta del coronel. Al regresar traía su tesis en economía defendida en 1962 que se titulaba Un proyecto de reforma agraria de El Salvador que posteriormente fue publicada como libro y distribuida entre militares, técnicos y políticos.

No debería llamar la atención el hecho de que un miembro del ejército fuera uno de los pioneros del debate agrario si se observa que todavía para 1970 seis de cada diez salvadoreños vivían en zonas rurales. La institución castrense se nutría de soldados que eran, también, campesinos. Como militar, la preocupación de Lovo Castelar era establecer las bases de una sociedad que no estallara en disputas internas e identificó que la asimetría de la estructura agraria impedía un orden social duradero.

Rivera le solicitó que se incorporara al Consejo Nacional de Planificación y Coordinación Económica (CONAPLAN) como planificador agrario. En 1964 el CONAPLAN publicó el Primer Plan de desarrollo económico y social, 1965-1969. El extenso documento dedicaba una sección a analizar al sector agropecuario, donde describía con suma preocupación las tendencias a la concentración de la tierra en pocas manos y a la subdivisión de las pequeñas explotaciones, sumados al problema de la presión demográfica. Poco después advertía que la estructura social estaba fuertemente influenciada por la agraria por lo que “(...) para poder deshacerse de los últimos vestigios del pasado, es imprescindible preparar y ejecutar el programa de reforma agraria” (p. 138). Es el primer documento público en mencionar el problema y -a pesar de que pareciera más bien cumplir un compromiso administrativo en el marco de la ALPRO que delinear una política específica- es una clara señal de que el dique empezaba a fisurarse. Una entrevista realizada a Antonio Cabrales -quien en aquellos años se desempeñaba como técnico del Ministerio de Agricultura y Ganadería- nos dio un indicio de que el gobierno de Rivera fomentó una primera instancia de discusión técnica haciéndose eco de los planteos de la universidad:

Cuando vino el tema de reforma agraria al país, nunca se me va a olvidar. Yo regresé al país en el 59. Y esto habrá sido entre el 60 y el 65. (…) Un día apareció. (…) Entonces, un día dijeron a todos los técnicos del Ministerio de Agricultura en todas las dependencias teníamos que estar en un colegio en el centro de la ciudad. (…) porque iba a haber una charla magistral sobre reforma agraria. Nadie sabía qué incumbía ese nuevo término. Nuevo concepto (…). Y la persona que iba a dar la charla era nada menos que… después supe quién era, yo no sabía quién era entonces. Después lo llegué a admirar mucho. Abelardo Torres. Era de aquellos, de ese grupo de abogados economistas. Pero él tenía una verba, muy inteligente. Entonces él iba a dar la charla. Y bueno, fuimos todos los técnicos del Ministerio. Teníamos que empezar a compenetrarnos.

Un año después de Lovo Castelar, defendió su tesis -también en México- Rafael Hasbún (1963). Se tituló La cuestión agraria en El Salvador. Estaba dedicada a dos personas: Manuel Atilio, su hermano detenido “por el delito de introducir a El Salvador, en septiembre de 1952, dos folletos sobre Reforma Agraria” provenientes de Guatemala y a Abel Cuenca, un dirigente salvadoreño del levantamiento de 1932 del que tanto Hasbún como Lovo Castelar se habían nutrido. Cuenca, nacido en 1909 en Tacuba, Ahuachapán, estudió leyes en la Universidad de San Carlos entre 1927 y 1931. Cuando Jorge Ubico (1931-1944) ascendió al poder en Guatemala disolvió el movimiento de Reforma Universitaria del que formaba parte Cuenca, por lo que se vio obligado a regresar a El Salvador donde tuvo una participación activa en el levantamiento de 1932. El régimen de Hernández Martínez fusiló a su padre y a sus hermanos cuando sofocó el levantamiento. En 1937 estuvo preso en Tegucigalpa y posteriormente formó parte del proceso que culminó con el ascenso de Juan José Arévalo y luego de Jacobo Arbenz al poder. Cuenca fue enviado como agregado de prensa a la Costa Rica de Figueres y tras el derrocamiento de Arbenz partió al exilio en Chile. Regresó a El Salvador en 1957.

Ese año ganó un certamen nacional de cultura con su ensayo El Salvador una democracia cafetalera. Sin embargo, como indica el prólogo, “por temor a la oligarquía” el régimen de Lemus optó por no publicarlo. Una edición mimeografiada circuló semi-clandestinamente y se conformaron grupos de estudio (Cuenca, 1962, p. 11). Finalmente fue publicado en 1962 por el Ala Revolucionaria Radical con un agregado escrito en 1960. Allí analizaba la crisis del sector agrícola y el problema de la reforma agraria. El apartado V se titulaba: “Nueva perspectiva histórica para la realización de la Reforma Agraria Democrática en El Salvador” donde la observaba como un problema regional que ni siquiera el gobierno estadounidense podía seguir obviando (p. 167). Indicaba que la Constitución política salvadoreña de 1950 aseguraba un margen suficiente para su realización. Finalmente, sostenía que debía dirigirse solamente contra los propietarios de tierras (pequeños, medianos y grandes) “en cuyos dominios haya mozos colonos (siervos) o arrendatarios (semisiervos) que estén pagando renta en especie o en trabajo” (p. 171). Es decir que debía quebrantar las relaciones feudales en el campo, y de esa manera romper la unidad política entre los latifundistas feudales y los terratenientes capitalistas.

Retomando, la tesis de Hasbún afirmaba que el problema agrario sólo podía ser planteado científicamente “en función del progreso, del desarrollo de las fuerzas productivas” (p. 18). Proponía como solución la liquidación del feudalismo, para ello solamente habría que afectar las propiedades mayores a 500 hectáreas “y que estén trabajadas a base de relaciones de producción feudales” (p. 94).

El texto de Hasbún hace referencia constantemente a la reforma agraria democrática, concepto esgrimido por Jacobo Arbenz en Guatemala. No es casual la elección ya que cuestiona el concepto promovido en el contexto de la ALPRO: “Eso que se llama Reforma Agraria Integral y que constituye el desideratum de esta otra cosa que se llama Alianza para el Progreso, es una meta lejana para la generalidad de los pueblos latinoamericanos” (p. 100). Los de Hasbún y de Lovo Castelar se produjeron en el momento liminar de la construcción del paradigma de reforma agraria integral, sin embargo su crítica no implica una crítica al desarrollo capitalista en el agro. El corpus bibliográfico de la tesis de Hasbún es bastante reducido: las ya citadas obras de Torres, Menjívar y Lovo Castelar se cruzan con el texto de Cuenca.

Esta serie de obras, desde la de Torres y Menjívar hasta las de Lovo Castelar, Hasbún y Cuenca, van a componer el corpus fundamental sobre el que se va a erigir el debate hacia finales de la década y de la que se van a nutrir los diversos programas políticos del período. La primera expresión política de estas fisuras en el dique fue el comunicado que en mayo de 1962 elaboró el Frente Unido de Acción Revolucionaria (FUAR) -creado ese mismo año a instancias del clandestino Partido Comunista Salvadoreño (PCS) y que buscaba nuclear a las organizaciones sociales, políticas y sindicales contra el régimen de Rivera-. El documento -en base a los datos del censo agropecuario de 1950- hacía un análisis de la deformación de la agricultura salvadoreña con la intromisión del imperialismo y denunciaba la ALPRO como un “nuevo método para la colonización yanqui”. Además contenía una plataforma programática que caracterizaba la situación salvadoreña como una situación revolucionaria y proponía, como primera tarea del gobierno revolucionario, realizar una “profunda Reforma Agraria, que liquide el monopolio de la tierra entregándola a los obreros agrícolas y campesinos sin tierra o agricultores pequeños y medianos”. La reforma agraria, a la que también se caracterizaba como “democrática”, liquidaría el feudalismo y acabaría con el monocultivo y “la deformación colonial de la economía, abriendo un ancho camino para la industrialización nacional” (FUAR, 1962).

Una vez disuelto el FUAR, en marzo de 1964 el Partido Comunista Salvadoreño aprobó en su V Congreso su programa agrario en el que caracterizaba a El Salvador como “un país agrario, semi-feudal, semi-colonial y en desarrollo capitalista deformado”. Colocaba en primer plano el problema de la reforma agraria como la transformación de mayor envergadura “a que dará origen nuestra revolución”. A diferencia del programa del FUAR, el PCS tomaba los datos ya publicados del censo agropecuario de 1961. El documento advertía sobre el pésimo aprovechamiento del suelo como uno de los principales problemas. El segundo gran problema era la concentración de la tierra. Seguidamente, establecía un vínculo directo entre ambos: la causa del mal aprovechamiento del territorio era el monopolio de la tierra. Luego analizaba el desarrollo del capitalismo en el agro salvadoreño, describiendo las relaciones sociales de producción en las haciendas cafetaleras y algodoneras y “los remanentes feudales”. Estos remanentes feudales existían en las obligaciones impuestas a trabajadores en haciendas cafetaleras, cañeras y algodoneras donde se obligaba a realizar distintos trabajos gratuitos, o se les pagaba con comida o fichas. Pero, observaba el escrito, también en las tierras destinadas a otros cultivos que no eran de exportación: el colonato o el arrendamiento a cambio de un “terraje”. Estos trabajadores, colonos, terrajeros, minifundistas se encontraban principalmente en la producción de granos básicos: maíz, frijoles, arroz (PCS, 1964).

Finalmente, el programa elaboraba una propuesta de reforma agraria, cuyos objetivos serían liquidar el monopolio de la tierra, poner la mayor cantidad de tierras en manos de los asalariados y el campesinado pobre y medio, incorporar a la producción todas las tierras del país, finalizar con el monocultivo, terminar con las relaciones feudales, mecanizar la agricultura y el nivel técnico y elevar el bienestar material y cultural de la población rural elevando su poder de compra. Como vemos, el PCS entendía la reforma agraria como un problema para el desarrollo agrícola. El campesinado era un aliado estratégico de la clase fundamental (el proletariado) en su camino revolucionario. La tesis leninista de la desaparición del campesinado como clase social y su incorporación a las dos clases fundamentales del modo de producción capitalista (burguesía y proletariado) orientaba su programa agrario.

Los partidos políticos y la ampliación del ágora

En 1963, la nueva Ley Electoral permitió que los partidos opositores tuvieran una representación proporcional en la asamblea legislativa. Entre 1964 y 1968 fueron progresivamente logrando más bancas, sobre todo el Partido Demócrata Cristiano (PDC) que incluso llegó a disputar la mayoría del PCN en 1968 (Cabarrús, 1983, p. 40). La estrategia política del PDC apuntaba a que la ampliación de la clase media aparejaría el desarrollo de la democracia. Programáticamente sostenía la necesidad de ampliar el presupuesto en salud y educación y de modificar la estructura tributaria, sometiendo al sector cafetalero a un impuesto sobre la renta (Gordon, 1989, p. 96).

Un segundo lugar de oposición lo ocupó el Partido de Acción Renovadora (PAR), fundado en 1948. Durante los cincuenta mantuvo actividad política en algunas localidades, pero con poca gravitación por el sistema de representación mayoritaria. En la campaña previa a las elecciones municipales de 1960, el PAR contó con el apoyo de militantes del PCS y logró acceder a la alcaldía de San Salvador. En 1965 los militantes comunistas alcanzaron los cargos directivos del partido y modificaron la línea política que se expresó en la campaña presidencial de 1967 y que -como señalamos en la introducción- incluía un plan de reforma agraria que debía ser ejecutado en el plazo de dos años. Algo del dique parecía resquebrajarse: el tercer partido más importante del período impulsaba abiertamente un programa de reforma agraria. Desde las elecciones en las que triunfó Arturo Araujo en 1931 que esto no sucedía. El régimen y los terratenientes no tardaron en reaccionar: comenzaron una campaña contra el PAR, en la que caratulaban al partido de “imperialista” e igualaban el comunismo a la muerte (Gordon, 1989, p. 99).

En las elecciones triunfó Fidel Sánchez Hernández, candidato del PCN. Dos meses después se dictó la proscripción del PAR que narramos en la introducción. El fundamento fue que era “(...) inadmisible dentro de nuestro ordenamiento constitucional la expropiación de la tierra en la forma en que lo propone el programa de gobierno del Partido Acción Renovadora” (Consejo Central de Elecciones, 1968, p. 101). El espectro político que dejaba abierto el PAR fue ocupado a fines de la década de los sesenta por la Unión Democrática Nacionalista (UDN), partido registrado en 1962. A partir de 1969 la UDN sería el frente electoral del PCS. La efectivización de esta proscripción, que va a contramano de la política de apertura que distinguía al gobierno, muestra los esfuerzos que tuvo que hacer el bloque dominante para sostener la tapa de la olla.

Precisamente con motivo de los comicios de 1967 el debate se amplió significativamente. Un mes antes de las elecciones las columnas de opinión de La Prensa Gráfica empezaron a ser escritas por Rafael Menjívar e Ítalo López Vallecillos para que explicaran la reforma agraria que el PAR reivindicaba (Molinari, 2013, p. 190). El programa del PAR, elaborado en septiembre de 1966, proponía lo que llamaba cinco soluciones para cinco grandes problemas: en primer lugar, la injusta distribución del ingreso, en segundo término, el problema de la tierra, seguidos por el atraso educativo, la dependencia económica y política y el problema del régimen político antidemocrático. Para abordar el segundo problema proponía una reforma agraria. Analizaba el censo agropecuario de 1961 y destacaba la concentración de tierras en pocas manos: “El acaparamiento de la tierra no afecta solo a los trabajadores campesinos; también perjudica enormemente a los agricultores con espíritu de empresas que invierten sus capitales en la producción agropecuaria alquilando tierras a los hacendados”. La concentración de la tierra era, entonces, “un enorme obstáculo para el progreso nacional”. En cuanto a la manera en que debía aplicarse, seguía de cerca lo propuesto por el programa agrario del PCS: la expropiación de tierras que excedieran las 150 manzanas, prohibiendo las propiedades mayores a esas dimensiones. Estas tierras debían ser entregadas a campesinos en explotaciones de no más de 6 manzanas. A su vez, el programa sostenía que no se parcelarían las grandes plantaciones de café, algodón y caña de azúcar “que cuentan con altos rendimientos y se elaboran con métodos modernos” por lo que no se afectaría “la base productiva de nuestra agricultura”. Además, se incorporarían las tierras ociosas y señalaba algo fundamental: “Al convertir en propietarios a los pequeños agricultores que ahora trabajan tierras ajenas, aumentará su interés en la producción y ella se incrementará”. Finalmente concluía el punto del programa sobre la reforma agraria: “El crecimiento del poder comprador de la población representará un nuevo y poderoso estímulo que redundará en un crecimiento de la producción y no sólo en la agricultura sino también en la industria” (PAR, 1966). Es decir, en el programa del PAR podemos leer ya la fuerte influencia de la reforma agraria integral.

La respuesta de las elites terratenientes frente a la irreverencia del PAR no se hizo esperar. Alcanza con señalar la seguidilla de artículos de Daniel James que se publicaron en La Prensa Gráfica sobre “experiencias comunistas” de reforma agraria, para comprender cómo buscó reforzarse el tabú sobre el tema desde el plano mediático-ideológico. En la seguidilla de artículos que salieron previamente a las elecciones el autor calificaba a la reforma agraria cubana como una experiencia improvisada, cuya legislación fue redactada por desconocedores del problema agrícola y en la que los campesinos cubanos habían pasado de ser trabajadores pobres a “esclavos del estado”.

Sin embargo, el debate continuó. Ese año, La Universidad publicó un número especial sobre la reforma agraria. Allí escribieron dirigentes políticos (Roberto Lara Velado por el PDC, Schafik Handal por el PCS, Rafael Menjívar por el PAR), catedráticos y funcionarios (Félix Choussy) y miembros vinculados a las fuerzas armadas (Luis Lovo Castelar). En su artículo Schafik Handal (1967) insistía en que la reforma agraria era un problema político y no técnico pero inmediatamente lo vinculaba al “despegue” del desarrollo económico. Por su parte, el dirigente del PDC, Roberto Lara Velado (1967), argumentaba que no alcanzaba con el cambio de tenencia de la tierra “si no va acompañado de medidas que supongan una reforma socio-económica integral” (p. 12). Pocos párrafos después insistía en la idea de que una reforma debía incluir acceso a la tecnificación, al crédito, a los servicios de divulgación. Félix Choussy (1967), director general de Economía Agropecuaria, planteaba la necesidad de descartar determinados “mitos” o lo que llamaba una “disposición a una burda demagogia”. Proponía el camino de no fragmentar la propiedad, siempre teniendo como eje el aumento de la rentabilidad de la producción agropecuaria. Lovo Castelar (1967) reconocía la presión externa a la hora de la ruptura del tabú en torno al tema agrario:

Escribir sobre temas agrarios, hasta hace pocos años, era un tabú. Indudablemente casi todavía lo es. (...) Bajo el punto de vista universal lo agrario conmueve en nuestros días no sólo al Kremlin; también al capitolio de Washington y al Concilio del Vaticano (p. 107).

En la misma línea Menjívar (1967) leía el contexto internacional como un síntoma de la época, destacaba que desde Juan XXIII hasta “los ideólogos de la Alianza” estaban discutiendo la cuestión (p. 95). Sin embargo, a diferencia de los otros autores, es el único que en la revista alertaba sobre el problema del tipo de reforma agraria que se tiene que discutir. En ningún momento perdía de vista el acto de justicia social que implicaría una reforma agraria y ataba el desarrollo a la misma. Sin embargo, el autor en ningún momento ponía en duda la propiedad privada como mecanismo de acceso a la tierra, llegando incluso a reconocerla como un incentivo económico para fomentar el aumento de la productividad en el agro.

Las fisuras en el dique se hacían visibles. El reclamo de reforma agraria alcanzó en 1967 un espacio en el ágora del que no había gozado desde 1932. A pesar de ello, se necesitaron otros acontecimientos para que el Estado salvadoreño reconociera públicamente lo acuciante del problema.

El catalizador: la Guerra con Honduras

La década finalizó con el enfrentamiento armado entre Honduras y El Salvador, mal llamada “guerra del fútbol”. Honduras tenía menos población que El Salvador y un territorio cinco veces mayor, por lo que desde la crisis de 1929 era un destino para los salvadoreños que se encontraban sin tierra y sin trabajo. El gobierno hondureño venía enfrentando dos problemas internos: el político y el agrario. A su vez dos problemas externos: el déficit en la balanza comercial con El Salvador a partir del MCCA y la presión demográfica salvadoreña que buscaba trabajo en las plantaciones de las compañías fruteras de capitales norteamericanos de la Costa Norte.

A nivel interno la oposición al gobierno hondureño crecía con huelgas en la Costa Norte contra los impuestos al consumo, huelgas de maestros y estudiantes universitarios. El problema agrario surgía de la propiedad de la tierra, que se encontraba en manos de compañías bananeras extranjeras y grandes terratenientes. Los conflictos en la Costa Norte eran impulsados por los obreros agrícolas de las plantaciones de banano y por la búsqueda de tierras de los trabajadores rurales. El Instituto Nacional Agrario inició, en los primeros meses de 1969, la aplicación de la Ley de Reforma Agraria de 1962, en la que se determinaba que solamente los hondureños podían acceder a una parcela. Este proceso implicó la expulsión de miles de trabajadores salvadoreños indocumentados.

Otro aspecto fundamental del conflicto fue el déficit en la balanza comercial generado por el desarrollo del Mercado Común Centroamericano (MCCA). El MCCA aceleró el proceso de industrialización de El Salvador centrado en el sector textil que con tecnología japonesa aumentó su calidad y volumen (Cabarrús, 1983, p. 40-41). Si bien el desarrollo de la industrialización sustitutiva llevada adelante a lo largo de esta década estuvo financiada con capital multinacional (principalmente estadounidense) fue en alianza con el capital oligárquico salvadoreño y guatemalteco (Pelupessy, 1987). Hasta 1965 Honduras tenía un saldo positivo con respecto a El Salvador a partir de la exportación de granos básicos. Sin embargo, la política salvadoreña de fomento del cultivo de granos trajo aparejada la disminución de las importaciones de Honduras inclinando la balanza comercial a favor de El Salvador (Gerstein, 1971; Gordon, 1989). Antes de la integración, Honduras mantenía una balanza comercial favorable con los países de la región, pero luego de la integración se produjo un déficit comercial que para 1968 alcanzó los 18,9 millones de dólares (Gerstein, 1971, p. 561). Solamente Guatemala y El Salvador habían logrado para fines de la década de los sesenta mantener un saldo favorable. El gobierno hondureño empezó una campaña para consumir manufacturas producidas en el país.

Esta serie de elementos se combinaron para “designar un enemigo común externo” (Gordon, 1989, p. 119), desencadenando el enfrentamiento armado entre ambos países que explotó a mediados del año 1969 y produjo el desplazamiento masivo de más de cien mil salvadoreños (en su inmensa mayoría campesinos), que fueron forzosamente repatriados (Cabarrús, 1983, p. 42). Los sectores terratenientes de la clase dominante salvadoreña intentaron evitar el regreso de los emigrados salvadoreños. La guerra con Honduras obligó a El Salvador a enfrentar la problemática de la presión demográfica de su población creciente, sin la posibilidad del salvoconducto hondureño para aliviarla.

El conflicto, por lo tanto, reforzó las variables que venían ejerciendo presión para una discusión en torno a la concentración de la tierra rural y la reforma agraria: “Entonces, el período histórico que había comenzado con la reorientación estatal 1948-1950 llegó a su fin, dejando abiertas las puertas para un nuevo período de crisis que sería la base sobre la que se desarrollaría una década de guerra” (Turcios, 2003, p. 189). La guerra fungió como catalizador de múltiples presiones: la demográfica, la expansión de cultivos comerciales sobre tierras antes destinadas a cultivos de subsistencia, la subdivisión de las pequeñas explotaciones campesinas, la persistencia de la organización comunitaria, la lucha cotidiana de los campesinos más empobrecidos, el ejemplo de las reformas agrarias del continente, la política estadounidense de la Alianza para el Progreso y la presión de intelectuales y sectores reformistas salvadoreños. Ese es el escenario en el que el dique implosionó.

La expulsión de salvadoreños a lo largo de 1969 fue el elemento que terminó de resquebrajar el último sostén del dique: el discurso oficial. La lectura de los diarios ayuda a reconstruir la vertiginosidad en la que se produjo la última etapa del debate. Ya el 3 de julio La Prensa Gráfica anunciaba que se había creado una comisión para estudiar la reubicación de los expulsados de Honduras constituida por funcionarios y empresarios que “(...) considerarán las disponibilidades de tierras y dinero para representar a los salvadoreños que se dedican a trabajar la tierra”. A inicios de agosto el gobierno aprobó el bono de la dignidad nacional que buscaba motorizar el apoyo económico aprovechando el nacionalismo exacerbado al calor del conflicto. El 15 de agosto los diarios de mayor tirada presentaban en sus tapas lo que se llamó un “plan democrático de reforma agraria”^[16]. El plan no se clarificaría en los próximos meses, pero el Instituto de Colonización Rural cobró un protagonismo novedoso. Ese mismo día una noticia informaba de que el ICR asentaría a 700 familias expulsadas de Honduras. Para ello se creó el impuesto de emergencia y se destinó lo recaudado por los bonos de la dignidad nacional. El 12 de septiembre los diarios anunciaban que el ICR había adquirido 6725 manzanas para parcerlar.

La Prensa Gráfica, uno de los dos periódicos de mayor tirada y vinculado a los intereses del empresariado en general, empezó el 20 de agosto a publicar una columna diaria destinada al tema de la reforma agraria que continuó hasta diciembre. Hasta pocos días antes estas columnas, tituladas “del momento”, giraban sobre la industrialización de El Salvador.

El 21 de agosto se publicó el decreto 59 que creaba la “Comisión de Reforma Agraria” con los Ministerios de Economía, Trabajo y Previsión Social y Agricultura y Ganadería^[19]. El decreto, que pasó desapercibido para la prensa, en sus primeros considerandos nombraba el problema de la expulsión de salvadoreños desde Honduras, la agudización del “problema ocupacional existente” y la necesidad del aumento de la productividad. La comisión tendría el deber de proponer a los poderes públicos programas para lograr el mejor aprovechamiento de los recursos agrarios y recomendar a las empresas privadas “actividades concurrentes” para esa finalidad.

La preocupación por el problema de las tierras llegó al nivel de que una publicación periódica que expresaba las inquietudes de un sector de las clases dominantes propuso incluso el traslado de salvadoreños para la constitución de colonias agrícolas en Argentina^[20]. El proyecto de ley de riego, avenamiento, recuperación de tierras y conservación de suelos, presentado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería en 1965 recobró impulso en este contexto. La Asamblea Legislativa aprobó la integración de la comisión que llevaría el estudio del proyecto considerando la urgencia de “(...) darles ocupación, pan y vivienda a los millares de campesinos salvadoreños expulsados de Honduras.

El punto más álgido se produjo el 15 de septiembre. El presidente emitió un discurso en el aniversario de la independencia que anunciaba la necesidad de tres reformas: administrativa, educativa y agraria. Pocos días después, el 4 de octubre, la editorial de La Prensa Gráfica titulaba “¿Y el anunciado proyecto de reforma agraria?”. El editorialista señalaba que el anuncio gubernamental había despertado el interés público y se había convertido en expectación: “la reforma agraria no es cosa que pueda discutirse a puertas cerradas. Debe discutirse a campo abierto”.

A medida que avanzaban las semanas el coro que discutía el reclamo se iba volviendo cada vez más polifónico. Crecían los comunicados de organizaciones gremiales y políticas (como el PDC o la UDN) y hasta las editoriales y artículos de opinión sobre el tema. Desde tribunas como El Diario de Hoy, vinculado históricamente a los intereses de los grandes latifundistas, se afirmaba: “Lo que muestra que es imprescindible la reforma agraria, pero sobre todo en los métodos y en la mentalidad del campesino”; y se entremezclaba con notas fervientemente opositoras a la creación de nueva legislación que posibilitara discutir la estructura agraria o que acusaban de “corriente demagógica que recorre las Américas” a las reformas agrarias de la Alianza para el Progreso.

El 4 de octubre la Unión Democrática Nacionalista manifestaba la sensación de la ruptura del tabú sobre la reforma agraria observando que hasta la Iglesia y el propio presidente hablaban de la reforma agraria:

Como quiera que sea, la misma presión socio-económica de nuestro medio ha roto los prejuicios y barreras y el concepto de reforma agraria, que hace apenas algunos años era un “tabú” y provocaba la condena de quienes la proponían, hoy ha pasado a ocupar la categoría de planteamiento nacional.

Por aquellos días se anunció una disertación del ministro de agricultura, Enrique Álvarez Córdova. El 8 de octubre, el mismo diario retomaba la importancia de la próxima disertación en su editorial: “Por eso concedemos particular importancia a la plática que desarrollará el ministro de agricultura acerca de lo que es la reforma agraria. Es sólo una lástima que ocurra sin que previamente se haya dado a conocer el proyecto de ley de reforma agraria que ha anunciado el gobierno. Habría ayudado a tener una idea clara de cómo será aplicada en el país adaptada a las propias realidades”.

El 16 de octubre las tapas de los diarios citaban las palabras de Álvarez Córdova: “Una realidad será la reforma agraria” titularon. El ministro informó sobre la creación de una comisión para estudiar el tema de la reforma agraria (publicada en el Diario Oficial el 21 de agosto de 1969). Este hecho despertó la polémica, porque desde los periódicos denunciaban desconocer la creación de dicha comisión.

Finalmente, los primeros días de diciembre la Asamblea Legislativa anunció la convocatoria al Primer Congreso Nacional de Reforma Agraria. Por primera vez la discusión en torno a la reforma agraria fue promovida desde las esferas gubernamentales. El Congreso se llevó adelante entre el 5 y el 10 de enero de 1970 y fue conocido con el nombre de curulazo. Esto significó un punto de inflexión en el debate agraria salvadoreño y quedará pendiente su análisis para futuras investigaciones. Su desarrollo quedó trunco por varios motivos: la censura a la participación de las organizaciones campesinas, el secuestro del sacerdote Inocencio Alas y el retiro del sector empresarial. Sin embargo, el congreso de reforma agraria -a pesar de quedar solamente en los papeles- cristalizó un quiebre. Fue la expresión más acabada de una serie de presiones tanto internas como externas que instalaron el reclamo de reforma agraria hasta su ejecución una década después. Las clases dominantes no pudieron seguir mirando para otro lado, el dique se había resquebrajado tanto que implosionó.

Conclusión

La década de 1960 abrió una nueva etapa del debate agrario salvadoreño. Tempranamente distintos sectores de la sociedad salvadoreña mostraron una preocupación por la asimetría de la estructura agraria. En este primer momento el debate se dio en algunas pocas esferas del ámbito universitario y de la cúpula militar. Esto último podría señalar una incipiente autonomía de algunos sectores de la institución militar respecto de los terratenientes salvadoreños -quizás debido a la composición social de la propia institución- y una creciente preocupación por la situación agraria. Estas primeras fisuras en el dique eran expresión de que el problema de la tierra estaba latente.

En 1962 podemos fechar la aparición de un debate emergente, que aún no incorporó de lleno al Estado salvadoreño. La apertura controlada impulsada por el Partido de Conciliación Nacional permitió la organización de una oposición política incorporó la problemática agraria, con momentos álgidos como las elecciones presidenciales de 1967. Sin embargo, las clases gobernantes intentaron desesperadamente acallar el debate como lo evidencia la proscripción del PAR.

Aunque a principios de la década de los sesenta todavía pueden leerse posiciones agraristas lo cierto es que hacia 1967 los márgenes del debate se volvieron aquellos promovidos por los organismos internacionales a través del concepto de reforma agraria integral. Incluso las posiciones de los partidos políticos de izquierda ligaban la reforma agraria al desarrollo económico. Poco espacio había en este debate para los rústicos campesinos indígenas que practicaban una agricultura de subsistencia (la milpa) con métodos que las élites económicas, políticas y sociales consideraban arcaicos. La reforma agraria reapareció entonces en el debate público no ya como una demanda de justicia social, sino como una política impulsada por las élites (políticas, universitarias y militares) para desarrollar a El Salvador.

La guerra con Honduras destapó la olla: puso en entredicho el proceso de integración económica, horadando las bases ideológicas que sostenían el dique y enfrentó al gobierno al problema del regreso masivo de salvadoreños expulsados de Honduras. Esta crisis aceleró los tiempos políticos precipitando el debate agrario entre julio y diciembre de 1969 y cristalizó la implosión del dique que contenía el debate con la convocatoria al Primer Congreso Nacional de Reforma Agraria.

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Entrevistas

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J. L. Lovo Castelar, comunicación personal, agosto de 2022.

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Notas